NCC第二屆委員給了數位電視一個機會 程宗明 本屆NCC委員於今年二月公布了「衛星廣播電視法」的修正說明文件，此後引發一系列討論，這其中大部分鎖定在新聞節目之管制與置入性行銷之禁制等爭議上；然而在不起眼之三十六條修訂意旨上，我認為也十分值得討論與肯定。 本屆委員決議認為，原衛廣法第三十六條規範衛星頻道不得對有線電視系統進行差別待遇一事，早已過時。而改變的方向，是擴大辦理，要求將此一公平待遇的原則適用於其他數位平台。這樣的規範需求，容以下媒體市場背景分析，來說明此微言大義的重要： 一、 台灣有線與衛星電視發展早已謀合多年，在市場形成幾近垂直壟斷的優勢服務，此時有線電視系統經營者有85%接取普及率，早非談判上的弱勢； 二、 衛星電視過去授權市場，受類比時代規範下只與有線電視生態產生互補，然而近年來新的傳輸平台出現 (因數位化增加傳輸效率)，寬頻上能承載的頻道數增加，所以新興有線與無線系統經營者相偕展開洽商，衛星授權的誘因大幅增加； 三、 但截至目前為止，台灣數位電視平台發展相當遲緩，完全無法與本國高科技生產與應用趨勢相提並論，總體而論高達79%電視家戶是類比系統為主；分項來說，無線電視與IPTV之電視平台佔有率只有19%、而類比有線電視用戶居然高達60%； 四、 原因之一在於除了限制級、國際新聞與公共頻道外，幾乎沒有衛星頻道授權給類比有線電視以外平台播出，連數位有線電視都沒有！這裡充分顯示出衛星與類比有線電視之間非常態的綁銷，以致鎖住消費者； 五、 頻道業者截至今年主管機關委託意見調查顯示，76%都在有線電視平台上架，只有34%有IPTV上架業務往來；其他平台慘到30%業者都吸收不到；然而未來希望能上架IPTV的業者仍接近45%，但目前都不能見到服務推出，為何？這其中當然是先前系統經營者，已營造了差別待遇的談判態勢，使之無法跨越雷池一步，必需綁在有線電視業者手上； 因此，NCC值此數位電視推動低迷不前的關鍵時刻，在結構生態上給予改革，讓頻道業者獲得引導，向有線平台以外方向授權，當是一件管制上的大事。我們先看看這個台灣最普及的類比有線電視目前的更新概況，就知問題嚴重： 依據NCC 2007年通訊傳播績效報告調查指出，數位有線電視平台佔有率只有2%；2005年台灣有線視訊寬頻網路發展協進會秘書長鍾瑞昌指出，當時數位機上盒普及率還有4%，然而直至今年1月NCC綜合企畫處卻公開指陳目前數位化進度最多只有3.99%。這些低落數字，還上下起伏，強勢的台灣有線電視不能數位化，真是一個奇蹟，讓Morgan Stanley、CASBAA等組織跌破眼鏡。 究其實，原因在於民眾對目前不分級付費的類比有線電視頻道是支持的，而付費給數位的意願極其低落。根據NCC委託研究報告指陳，造成此狀態就是全台普遍推行的「一次付費吃到飽」的不分級制度，加上以「往上分組」模式推動數位電視服務，也就是先買下100個類比頻道之後，才能往上訂數位頻道 (而且是完全不同的非對等選擇，如只有色情、國際新聞、更多的電影頻道等)，如此相較後，有誰願意買數位電視裝設機上盒？這根本是一個不數位化的「設局」！ 是何種趨力導致此設局？緣自目前有線電視營收主要在於廣大用戶支付的均等收視費，如有數位化後採分級付費，對於積習已久與坐收穩定的業者是一大挑戰，因為民眾可能選擇不同區間、或要求隨選組合，會造成原來的年度營業額鉅幅震盪；所以一定採取先保障既有吃到飽套餐不變，然後保守地酌量增加數位頻道 (引述寬頻協會具名發表的看法)；如此而言，民眾已經吃到飽，根本不會需要更多數位頻道，反過來，就一直促使國內頻道業者努力擠進類比基本套餐中，為得較好的廣告價格籌碼，而電視節目製作就不敢嘗試創新收益的製作方式，同時無法面對分眾設計高收益的排檔措施，兩相影響就是一種惡性循環。所以電視頻道業者就只能鎖定類比基本大鍋飯，爭相分食，這使歷年調查結果，展現矛盾趨勢，就是民眾認為頻道數增多，但節目多元性下降，都是負面循環。最後有線系統緩慢數位化，傳輸技術不經濟，網路架構不更新，無法進入雙向傳輸服務時代。 如衛廣法修正作為變革的先鋒，我預期可以先使頻道業者掙脫有線電視綁銷的宿命，然後逐漸瓦解這個負面循環。首先，目前頻道業者仍有授權給其他平台之意願，根據調查有42-44%之業者想授權給IPTV、Mobile TV等平台業者，所以NCC如果可以法律作後盾，開創公平交易的基礎，這樣授權出去當能配合全新數位分級機制，立刻打破大鍋飯局面，動者可以消費者自行選組 (a la Carte) 方案促銷、靜者可以規劃分組等級付費，總之都不是吃到飽的類比雜盤。 民眾雖然對於付費數位頻道意願低落，但不等於滿意現有類比套餐品質，只要逐月檢視NCC委員會的重要決議，就可發現常有處分一堆衛星頻道的內容不良問題。如果分級付費帶來一定頻道品質分類與篩選功用，這樣會是一種良性的媒體識讀教育，培養民眾以更經濟的選擇，得到更適當的影音頻道娛樂。有某種分眾需求的市場崛起，新興無線、IPTV等數位電視平台就有機會展開視訊服務的開發，逐漸培養與有線電視系統等量齊觀的競爭態勢，在新的數位規格下，形成水平競爭市場，而使節目內容多元投資、而傳輸系統也能專業更新。 遭逢一定競爭威脅的類比有線電視，才會真有動力進行數位化，同時主動分解類比大鍋飯，朝向分眾與範疇式經營開發，回歸有線系統經營的本貌。據此，我認為修正衛廣法第三十六條，主動引導衛星頻道授權給有線系統以外平台行為，的確是一個數位電視變革的起點。但有鑑於現有優勢系統的壟斷意圖，相對規範仍須同時並列，於此建議增加以下文字以收管制真效： 前者 (指衛星頻道節目供應事業及境外衛星頻道供應事業之分公司或代理商) 執行此一規範後，有線廣播電視系統經營者不得就此，給予其差別待遇。 另外，對於此以一禁止差別待遇行為，也應有罰則，否則業者可以無虞公平競爭的抽象原則，進行冗長的反抗，持續壟斷優勢。所以也建議當將此以行為納入新增之第三十八條，列入第一項第六款，歸屬違反營運管理技術性規定之行為一者，加以連續重罰以達到拆解之目的： 六、違反第三十六條規定，給予平台業者差別待遇屬實者 誠願本次修法揭示的權利保護意旨下第三十六條，是自2003年5月行政院通過廣電三法合併修正後，漫長地改革台灣電視產業問題核心的隧道曙光，使第二屆的NCC，如願地建立數位時代水平管制的踏腳石，達到真實的公平競爭。 參考資料： 國家通訊傳播委員會 (2008)：《96年通訊傳播績效報告》。 行政院新聞局 (2003)：《廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法合併修正草案》。 劉幼琍（編，2005）：《數位時代的有線電視經營與管理》，台北：正中書局。 莊春發等 (2008)：《電視使用行為及滿意度調查研究報告》。國家通訊傳播委員會專題研究報告。 (作者為輔仁大學大眾傳播學系兼任助理教授)