這次回顧文有2篇，這是【上篇：王維菁老師談NCC「組織」的真實處境與可能展望】，另一篇是【下篇：林麗雲老師談NCC「規管電視新聞」的困中之困】。

黨政軍退出媒體運動後三十年，台灣媒體的發展又來到了十字路口。三十年伴隨台灣民主化進展與公民意識崛起，我們歷經了阻卻媒體事業水平、垂直、跨型態整合的反媒體壟斷運動，腥羶色紙媒的興起與衰落，網路即時新聞當道，以及中天新聞台換照失敗後，接踵而來的鏡電視新聞台申設，以及公共媒體終於首次進駐CH48-58的黃金新聞頻段。尤有甚者，網際網路與境外數位平台橫空出世後，在全球化的格局下，媒體的發展與問題又變得更加錯綜複雜。

我國行政院轄下的「獨立機關」國家通訊傳播委員會（簡稱NCC）自2006年成立，承接原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局之執掌，主要負責電信、通訊、廣播電視等方面的監理，直到2022年8月數位發展部成立，NCC部分業務已移轉至數發部，但仍保有大多數的「監理」工作。由於其業務關係言論自由之大，因此作為模仿美國FCC的「獨立機關」，7位委員任期4年，由行政院提名、經立法院同意後任命，但是近年來其獨立性屢遭在野黨及社會質疑，在野黨甚至發動「NCC組織法」修法、拒絕行使新委員之人事同意權。截至2024年8月底，NCC僅剩4位委員，甚至沒有任何傳播專業背景之委員。

林麗雲、王維菁兩位傳播專業的NCC委員自2020年8月上任，在2024年7月底卸任之際提出了「卸任建言」，指出台灣的廣電事業業者過多，獲益分散，導致個別業者倚賴政府標案、商業業配，逐步形成政媒集團，新聞頻道在數位環境中漸失公信力和社會影響力，成為民主社會的重大威脅之一。事實上，兩位委員直言不諱，任內就經常提出與委員會決議相左的意見，公開發表不同意見書。究竟這些決策與不同意見的背後，代表著什麼深層問題與思考？台灣媒體未來的發展又將面對什麼主要挑戰呢？

2024年8月24日，這次講座由媒觀董事長、同時也是前任NCC委員洪貞玲主持，邀請到甫卸任的兩位NCC委員臺師大大傳所教授王維菁、臺大新聞所教授林麗雲，與公眾分享她們任內對於台灣傳播管制的第一手觀察與體驗，帶領公眾思考台灣媒體發展的下一步。

（【媒觀會客室】是本會接受前政大校長/前教育部長鄭瑞城教授捐贈，每年固定舉辦之公益性質講堂活動，旨在讓一般民眾有機會接觸與生活相關的媒體公共議題。）

▌NCC為什麼會遭逢「獨立性危機」？

「獨立」是個相對的概念，也就是基於保護何種利益，而不受相對於該利益的力量控制。根據「NCC組織法」第一條規定，NCC的目標在於「落實言論自由、謹守黨政軍退出媒體、促進通訊傳播健全發展、維護媒體專業自主、確保通訊傳播市場公平有效競爭」等，藉此來追求「保護消費者及尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展、提升國家競爭力」等價值。簡單來說，NCC應該為普遍存在於公民社會的「消費者」努力，也就是追求「公共利益」最大化。

然而，NCC之所以遭逢「獨立性危機」，有以下兩個主因：

1. 「公共利益」不是NCC委員的共同信仰，「事務官」更容易淪為奴從

王維菁發現，在NCC委員會裡「公共利益」不是基本原則或核心價值，更不是委員會的集體共識；反之，他看見許多委員往往更為「自利」，也就是捍衛的反而是政治立場或業者利益，為特定勢力代言，從迪士尼頻道替補一案即可得知。不過，王維菁強調，這並非指讓業者得利就不好，而是希望要達到「共好」，尤其「底線是不能犧牲公共利益跟民眾權利」。

王維菁分析，「事務官」出身的委員極可能淪為奴從、進而威脅NCC獨立性，因為其過往經歷無可避免地已與「政治」、「商業」等勢力水乳交融，因此他強調「減少事務官背景的委員，是NCC保有獨立性非常重要的關鍵」，過去事務官背景的委員常是1位，至多2位。另外，「學者出身」的委員雖然跟「政治」、「商業」兩勢力疏離，因而較不易被操控，也會較在意理念與原則，但壞處是對產業不熟悉，導致想法太狹隘及不務實。王維菁也發現，由於NCC委員兼具傳播、通訊、法律等不同背景學者，導致其價值信念存有歧異、對傳播理念沒有共識。

2. NCC的「制度設計」，成為政治及商業勢力干預的破口

除了上述提到的個別委員的問題外，NCC的「制度設計」對其決策也有重大影響，更是政治及商業勢力干預的破口。其中，制度設計問題又可再分為「組織內部」及「組織外部」兩方面。

2-1：NCC內部組織運作——合議制vs首長制？

雖然NCC決策源自7位委員「合議制」，但王維菁認為實務上偏向「首長制」，因為「由行政院指定」的「主委」具有相當關鍵的權力：主委透過「排案權」可以全權決定哪些案子能審、哪些不能審，而審理過程中透過「會議主持」亦能對會議走向發揮影響力；主委也能透過組織內的「人事規劃」、「行政資源分配」等方式，主導NCC內部的運作模式、塑造官僚文化及風氣。

簡言之，「主委」對其他委員有高度影響力，尤其當他不是委員互選產生、而是行政院指派時，「如何維持自主與獨立性」成為問題；再進一步說，這也代表外界力量若要干預NCC決策，他不需要籠絡每一個人，只要掌控握有關鍵權力的人即可。

2-2：NCC組織外部關係——行政院是幕後藏鏡人？

NCC雖然名義上是「獨立機關」，但王維菁觀察，NCC仍會受到如總統、行政院、立法院、政黨、法院、監察院、產業、利益團體、公民社會監督等的影響。其中，如同上述「行政院—主委—NCC決策」的關係，行政院在現行制度下對NCC具有最不容忽視的影響力。王維菁指出，這或許是現行制度設計的缺漏，因為根據大法官第613號解釋就明白指出「行政院需為NCC之決策結果負責」，顯然行政院對NCC握有一定影響力。

此外，行政院的力量也會透過「預算編列」進入NCC，林麗雲表示，NCC在2021年組織改造後，把一些獨立基金移交給新成立的數發部，導致當前NCC預算幾乎來自行政院，進一步削弱獨立性。

綜上所述，當NCC的「獨立性」與「公正性」動搖，其決策將缺乏公平正義、損害公平競爭、扭曲市場環境，最終，NCC便失去「正當性」而引爆社會衝突。王維菁解釋，這是因為民主國家的政府在維護言論自由、多元意見的前提下，不能介入傳播內容，因此若當政府機構與獨立機關的角色發生混淆，便會讓傳播內容的監理機關身陷「正當性危機」。

▌為什麼NCC讓人有種「管制無效」之感？

1. NCC的監理工具及法規老舊

王維菁直言「我們能使用的法規還是『恐龍時代』的工具」，導致一方面NCC必須依法行政、受法規束縛，但另一方面這些束縛早已不合時宜，畢竟從類比電視、數位電視、到網路匯流，整個傳播環境早已發生劇烈變化。最終，原本理應是「主動且積極」的NCC，不僅無法引導市場秩序、也只淪為被動的「個案」審查機關，見樹不見林。

具體來說，《廣播電視法》、《有線廣播電視法》、《衛星廣播電視法》合稱的「廣電三法」都在2000年以前制訂，隨後20幾年來並無大幅修正，然而如今所謂的「電視新聞」早已不侷限在俗稱第四台的電視系統播出，在YouTube等網路平台上亦培養不少觀眾；然而，現有法規卻讓NCC對後者束手無策。

對此，王維菁認為，因為修法將觸碰的議題非常複雜，像是「政治」方面委員私利先於公益（如權力、金錢、聲望、前途等）、「商業」方面則將涉及錯綜複雜的利益關係，所以要啟動相關修法行動相當困難。林麗雲就舉例，當許多房產大亨開始購買、入股新聞頻道時，目前NCC並無任何「法律」可以審查股權變更，導致NCC對這些現象「沒辦法」；又如，自2012年反媒體壟斷運動以來，希望維護媒體環境多元性的「媒體多元維護與壟斷防制法」草案，至今也遲遲無法展開實質的立法行動就夭折。

2. NCC對現狀束手無策，只能個案處理、無力主導結構

上述這種法規工具落後、無法有效主導傳播市場的結果，讓第二個問題油然而生。換句話說，面對台灣有線電視市場極度飽和，多數頻道難從授權金、廣告金獲得足夠營收，因此內容投資低落的現狀，NCC只能眼睜睜看著業者們走向仰賴置入性行銷、政府標案、政媒共生的生存模式。

具體而言，這種「放棄結構管制、仰賴內容管制」的不理想狀態，讓NCC放棄建立汰劣優存的「進退場機制」，轉向針對置入性行銷、腥羶色的「個案式裁罰」，最終只是以個案視角回應系統性問題，見樹不見林。

3. 我國缺乏整體國家傳播文化及傳播生態體系之目標和想像

第三個問題，也是最核心的問題，是不論在解嚴前或民主化後，台灣在面對傳播產業、處理傳播相關議題時，最根本的困境。王維菁指出，台灣目前在傳播治理方面呈現「分裂化」，例如NCC管老（廣電）媒體、文化部負責發錢，數發部則似乎不太願意做、也不太知道怎麼做，比如「新聞議價」議題就遲遲沒有進展，而Facebook、YouTube、Netflix等網路中介平台與OTT平台則缺乏主管機關與相關法規。

事實上，即便在「通訊傳播基本法」、「NCC組織法」中就有揭示一些監理原則，而NCC在2020年亦發佈「傳播政策白皮書」，當中揭示言論與表意自由、多元與本國文化等四大核心價值。但是王維菁認為，這些仍是各自分散的、無層級化的概念，而這些既抽象又不確定的原則概念，會讓NCC在具體決策時，面臨相互矛盾、歧異、無共識的困境。

▌關於該怎麼辦：這是最壞的時代，也是最好的時代，「嗎」？

面對國家缺乏對傳播政策的整體性想像及藍圖，王維菁感嘆「沒有人在乎」，就如同近年來社會對NCC有諸多疑義，主政者自始至終沒有正面回應，展現出不太瞭解、甚或不太在意NCC的問題之姿態。他也發現，在傳播產業上「政治的角色更常作為產業的代理人」，比較少對傳播政策有自己的想法。對此，主持人洪貞玲補充，綜觀過往台灣兩任總統的競選政見，其實都有提出「傳播文化」政策藍圖，但是為什麼這些藍圖無法成為引導政府部門運作的方向，值得社會深思。

關於該怎麼辦，王維菁提出2個思考方向：

1. 關於NCC，重新思考它是什麼？該做什麼？或，它該存在嗎？

回到NCC組織的制度設計，王維菁表示，雖然現階段由行政院指定主委的方式，讓主委對整體NCC決策有不容忽視的重要力量，但這也不代表將主委改由委員之間互選就能解決問題。他進一步指出，台灣NCC雖然是移植美國FCC的經驗，但是如今或許該回頭思考，當前「獨立機關」的形式會不會根本不符合台灣的政治文化？以及，這是不是台灣治理通訊傳播產業的有效組織制度形式？

假如答案是「否定」，那麼台灣究竟需要什麼樣的傳播主管機關？假如答案是「肯定」，那我們該如何摒除「政治」及「商業」對NCC的影響力、真正維持其獨立性，以得到社會信任？王維菁坦言，他還沒有答案。洪貞玲則補充，雖然說NCC是仿效FCC，但實際上我們只「學一半」，因為在美國FCC的層級是非常高的，與台灣NCC之於行政院的關係不同。

王維菁也提醒，不要認為當今電視新聞走向衰弱、網路新聞興起，就不用再關注NCC，因為這些網路新聞媒體的背後，還是充斥著各式各樣政治與商業財團的勢力，各方勢力都不斷地想要干預新聞媒體。

2. 關於網路讓傳播環境產生的質變，我們需要做點事

面對當前法律工具無法應對傳播環境巨變的問題，王維菁指出，2022年NCC提出的《數位中介服務法》草案是相當關鍵且重要的一步，雖然後續就沒有其他發展，但他認為社會有必要要求平台落實「保障言論自由」、「抑制仇恨言論及組織性操控之發言，特別是用人工智慧編程影響輿論風向之發言」等責任。林麗雲則說，「神秘力量」讓《數位中介服務法》草案添了幾條，將「緊急危難」與「承平時期」混淆，把一般的內容跟攸關國家安全的內容放在一起管制，的確會引發疑慮。

面對法律規範的真空期，王維菁建議，NCC可以先從「自律」途徑下手，也就是建立跨平台共通的自律規範要求，提供指引幫助各平台能夠一起建立自律規範。總而言之，他呼籲，社會應該再給數中法這類規管平台的法規一個機會，只要把言論自由跟國家安全切分清楚，他認為社會不應該輕易放過這些平台。

最後，王維菁引述英國作家狄更斯在《雙城記》裡的一句話，但他有不同的解讀。他認為「這是最壞的時代」，但卻不一定也是最好的時代，因為從過去4年在NCC的經驗中，他萌生「前面並看不到光，更像是屍速列車」的小結。

他沉痛地呼籲：「政治不是只有利益跟權力，請政黨還給台灣社會一個正常的NCC。」